奉献爱心，呵护环境 ⇒ 加拿大环境税对我国的启示

[星星草]

作者： 李忠 沈宏 陈伟

　　作为世界第八大经济体，加拿大人均能源消耗在世界上名列前茅，但却是世界上环境质量最好的国家之一。据统计，在世界上10个空气最好的城市中，加拿大就占了7个，也被联合国评为最佳居住国家。除去人口密集度和工业结构等原因外，加拿大良好的环境状况与其税收及环境管理制度密切相关。
　　一、加拿大的环境税
　　在加拿大的税收体系中，基于环境的税费主要分为四种碳税、特定消费税、特定产品税、排污收费。
　　（一）碳税
　　目前，不列颠哥伦比亚（BC）省开征了碳税。碳税与汽车燃油税、省销售税类似，所有企业、个人和在不列颠哥伦比亚省的游客，在该省购买或使用燃料，或为了取暖和获取能量而燃烧易燃品，都需要支付碳税。
　　（二）基于化石燃料征收的消费税
　　主要包括对汽油、柴油和航空燃料征收的联邦消费税，阿尔伯塔省、魁北克省的动力燃料税等。此项消费税与碳税类似，但征收范围窄于碳税，但计税依据与征收方式相仿。
　　（三）基于特定产品的税收
　　主要包括安大略省的酒精饮料容器税，萨斯喀彻温省的石油、过滤器、容器回收计划费用，不列颠哥伦比亚省轮胎税等。
　　（四）排污收费
　　这里的排污收费亦指由政府收取，并直接进入政府预算的收费。主要包括魁北克省城市垃圾处理费、不列颠哥伦比亚省排污费、魁北克的废水处理费等。
　　二、加拿大的环境管理制度
　　加拿大环境管理及环境保护目标是通过科学的立法、完善的制度，再辅之以一定的行政手段和经济手段来实现。
　　（一）管理体制
　　加拿大的环境保护实行联邦、省、市三级管理，但并无严格划分。通常，国际环境事务由联邦政府决策，省际间环境事务由联邦协调。联邦与省均设有环境部，联邦环境部承担环境管理事务的主要职责，如大气环境保护、自然资源保护、公园环境管理等。联邦环保部在全国五个主要地区设有地区环保办公室，负责贯彻联邦环境部制定的全国性政策法规、原则标准。各省均有自己的环境部，通常下设环保、土地管理、公园管理局，并在省内各地区设派出机构，重点实施对工业污染、市政污染、特殊有害物质及环境质量的控制。市一级环境保护部门主要管理工业生产和民用生活给排水、城市垃圾处理及三废治理工程等。在独立于环境部之外还设有环境评价部门，负责保证环境影响评价法的执行。
　　（二）环保法规
　　加拿大环境保护的立法权在联邦和省政府。目前，加拿大联邦层面涉及到环境保护方面的法律主要包括：《加拿大环境保护法，1999》〔Canadian Environmental Protection Act，1999（CEPA）〕，《加拿大环境影响评价法》，《濒危物种法》，《危险货物运输法》，《危险产品法》等。
　　其中，1999年修订的《加拿大环境保护法》（以下简称CEPA99）是加拿大实施环境保护与管理的基本法律依据。与美国《国家环境政策法》、日本《环境基本法》等简约的、仅限于原则性宣示的环境基本法不同的是，CEPA99多达356条，每一条又包括若干款、项，对所涉及的环境资源管理的各个方面既有明确的术语定义，又有详尽的实体制度、程序规则、实施目标、指导原则、行为准则、执行保障、救济方法的规定，颇具可操作性并呈现出法典化的倾向。尤其是其中明确了政府和公众的权力及义务，并对公众参与环境管理各个阶段的范围、方式、途径和法律保障做出了详细而具体的规定，这与其他国家的环境法只做原则性说明也有明显不同。
　　（三）管理制度
　　加拿大实行生产者责任延伸制度，采取生产者付费处理垃圾和消费者付费处理垃圾两种方式，由政府提供法律支持，非赢利机构通过收费的形式来达到环境保护的目的。
　　1、电子废弃物管理EPR
　　为适应不断增长的电子废弃物安全管理需求的推动以产品为重点的资源再生战略，加拿大环境部、自然资源部、工业部携手电子产品制造商和各省、市政府机构，共同构建并推动实施了电子废物回收再利用计划，主要执行机构为加拿大电子产品管理协会（EPSC）。根据计划，EPSC在全国范围内开展电子废弃物回收再利用计划，鼓励消费者对电子产品进行再使用和回收计划。回收处理资金来自缴纳的该项环境处理费用，由EPSC统一管理，消费者交送电子废弃物无须支付费用。
　　2、阿尔伯塔省饮料瓶回收案例
　　阿尔伯塔省政府成立了艾尔伯塔省矿泉水瓶回收公司，属于国有非盈利机构，其职责是收集使用过的饮料瓶，然后对其进行回收处理。政府在此过程中向生产者与消费者收取饮料瓶回收处理费，是一项政府收费项目，收取的标准以制造每只瓶子的成本、容量大小、材料等为依据，收集的费用交给回收公司用于饮料瓶的处理工作。这项费用由消费者在购买时含于价格之中支付，销售商家于每个月会计结算时将收取的饮料瓶回收处理费上缴政府有关部门，然后政府提供给回收公司进行回收处理工作。
　　3、安大略省橙、蓝色材料回收计划
　　2004年起安大略省开始推出蓝色、橙色回收处理计划，其中蓝色为可回收材料，橙色为不可回收、有一定危险性材料，如电池等，目标是通过实施该计划，将60%需要填埋的废旧材料转变为可回收的材料。2010年起，政府又逐步扩大了橙色回收计划涉及的材料范围。对于有一定危险性的橙色材料的回收，政府设立专门的地点，如零售商、交通路口的专门回收装置等，政府回收这部分垃圾后统一进入再利用环节或进行安全处理。
　　4、市政府垃圾回收管理
　　垃圾回收是市级政府的职责，目前加拿大各市主要有两种管理方式：一是由市政府向社会公众收取垃圾回收费，如阿尔伯塔省；二是费用来源于两部分，即向企业和消费者收取的回收处理费，另一部分来源于市地方税收收入。对于此类管理模式，垃圾经过分类归放，一部分需要回收处理的垃圾由政府成立的非政府机构（回收处理公司）管理，其费用全部来源于收取的回收处理费，另一部分生活垃圾由政府管理人员回收，管理费用来源于回收处理费和地方税收收入。 　　
（四）市场化手段
　　排污权或污染权这一概念首先是由加拿大多伦多大学经济学教授约翰·戴尔斯于1968年提出。加拿大首家二氧化碳排放配额交易机构——蒙特利尔气候交易所于2005年5月30日在蒙特利尔正式开市。蒙特利尔气候交易所由加拿大主要金融衍生品交易所——蒙特利尔交易所同美国芝加哥气候交易所联手打造。据加拿大政府估计，每吨碳的售价约为10美元，也就是说每年加拿大约有10亿美元的温室气体排污权的市场潜力。2008年加拿大BC省制定“温室气体减排/限制与交易法”以应对气候变化，促进绿色经济发展。该法在限制温室气体排放的同时，允许温室气体排放量大的企业参与一项由政府监督的排放权交易系统。它们可在特定时期，通过交易购买排放权来抵消。BC省的该项法案包括对那些不遵守排放规定的企业进行处罚，而被裁定违反规定的个人最高罚款可达100万加元和入狱6个月。
　　三、启示及借鉴
　　当前，我国正处于财税体制改革和加强环境保护的关键时期，加拿大的环境税收制度为我国的改革提供了以下几点启示和借鉴：
　　（一）改革税收制度，抑制地方政府投资冲动
　　税收制度对产业结构的影响非常明显，也因此对生态环境产生重要影响。通过前面介绍可以看出，加拿大联邦政府的税收收入以个人所得税为主，省政府的税收收入以个人所得税和销售税为主，而市一级政府的税收收入则以财产税为主。这样的税种结构决定了无论是联邦、省还是市一级政府，其最主要的税收来源均不是生产环节而是收入、消费和财产环节，也就决定了各级政府都不会有强烈的投资冲动和招商引资的冲动。
　　当前，我国的主体税种是增值税、企业所得税、营业税，征税环节主要是在生产环节。由于收入、消费、财产环节的税收收入在税收总收入中所占比例较少，地方政府为了增加财政收入，不得不发展产业尤其是纳税较多的工业。一些相对落后的地区甚至冒着违反国家有关环保政策、土地政策等相关政策风险，发展和引进一些高耗能、高污染、高排放的工业企业。
　　从生产环节征税有利于降低征税成本，保证税收足额征收，在我国的经济社会发展中曾经发挥了重要作用。但是，随着我国居民收入水平的不断增长和财富的不断增加，随着国民素质的不断提高，从生产环节征税所带来的负面作用也日趋明显。因此，我国有必要借鉴加拿大等发达国家主要针对收入、消费、财产等环节征税的经验，加快税收制度改革。一方面，进一步改革个人所得税，增强其调节收入分配的功能，消除贫富差距，提高中低收入群体的收入水平和消费水平；另一方面，开征房产税，不断增加地方政府从财产环节获取的税收收入，逐步降低地方政府对土地财政的依赖；再一方面，改革消费税，逐步扩大征税范围，当前阶段可以将尚未纳入消费税征收范围、不符合节能环保要求的产品纳入消费税征税范围。这样，地方政府就会将重点放到不断完善教育、医疗、休闲、交通等公共服务设施，放到保护生态、治理污染、营造良好的人居环境上。通过改革税收制度，从源头上抑制地方政府的投资冲动，消除高污染、高排放企业的生存空间，也就可以从根本上改变我国的环境状况。
　　（二）加快修订环保法，明确各级政府环保责任
　　上世纪60、70年代美国、日本、德国等发达国家环境法的一个重大转变就是完善政府环境责任。1999年修订的加拿大环保法（CEPA99）则更加进了一步，对政府保护环境的义务做出了非常明确而具体的规定。而我国现行的《中华人民共和国环境保护法》修订于1989年，对企业行为进行了详尽的规定，但对政府的规定寥寥无几，只有一条原则性规定：“将环保规划列入国民经济和社会发展规划、采取有利环保的经济技术政策、推进环保科学研究、普及环保知识、加强环境管理”，较为笼统和不全面，对政府缺乏约束性和指导性。正因为此，导致我国政府环境责任缺失，近年来我国重金属以及其他严重污染事件频发，血铅事件、癌症村事件不断发生，就是政府履行环境保护责任不到位，甚至对造成环境污染负有责任的具体体现。
　　我国地方政府宁可投巨资建大广场、宽马路，也不愿花小钱建污水收集管网、垃圾填埋场等环保基础设施，其原因就是，虽然法律规定县级以上人民政府对改善环境质量负责，但是究竟负责什么，不负责将承担什么后果，由谁来追责都没有明确规定。对地方政府的环境责任履行情况更是缺乏有效的考核评价机制，因此导致地方政府在环保问题上不做为甚至乱作为。
　　为提升各级政府的环境责任意识，我国应当借鉴加拿大环保法（CEPA99）的经验，加快修订和出台新的环保法，明确政府的环保责任，增加对政府环保责任的考核和评价，对于政府不能履行环保责任要有明确的惩罚措施，对于后果要有明确的责任承担人。
　　（三）提升企业环境社会责任意识，完善生产者责任延伸制度
　　除了强化政府责任，加拿大在环境保护方面还十分注重开发企业的社会责任意识，实施生产者责任延伸制度。安大略省的蓝色和橙色回收计划，就是引导企业树立有责任的社会形象、积极加入政府回收计划并缴纳有关收费，从而实现由生产者付费处理垃圾和危险废弃物。
　　当前，我国的许多恶性环境污染事件都是由于企业缺乏社会责任意识，为追求企业利润，违反国家相关规定偷排造成的。与加拿大企业自觉付费处理垃圾相比，我国企业还处于偷偷排污阶段，企业社会责任意识的差距还相当大。因此，加强环境保护，要充分吸收和借鉴加拿大的经验，加强宣传教育，引导企业提升环境责任意识，让企业在谋求利润最大化之外，担负起维护社会公共环境的责任和义务。同时，还要通过建立生产者延伸责任制度，通过制度约束生产者为应对废弃产品问题承担延伸责任。生产者延伸责任概念最早是1988年由瑞典隆得大学环境经济学家托马斯提出来的，它通过使生产者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。生产者责任延伸制度在世界各国有不同的实施方式，从对最终处理责任完全由生产者负担到处理费用由生产者和消费者共同承担，到产业自愿性计划或必要时由政府制定法规强制执行，通常由企业自愿、法律强制和经济刺激三种手段。我国在选择实施方式时，可以考虑针对不同的废弃物采取不同方式。对于环境危害性大的废弃物，应当由法律规定强制生产者承担延伸责任，同时运用各种经济手段，赋予各种相关主体适当的责任和义务；对于环境危害小，再生利用价值高的废弃物，可以通过自愿方式，或者借助市场机制引导生产者或其他社会主体进行回收和再利用。 　　
（四）调动公众参与环保积极性，增强环保决策的科学性
　　环境保护政府、企业和公众，三方缺一不可。加拿大的环境保护卓有成效的一个重要原因就是在法律中对公众参与的范围、途径、方式以及法律保障予以明确。CEPA99为公众建立了一个互联网资源—环境登记处，它提供环境状况、监测数据等环境信息及相关的政策、法规、指令、协议、通知、许可、清单、评估报告、公众参与总结以及最新版的CEPA文件。CEPA99还对环境管理的各个阶段有关公众参与的方式和途径做出了具体规定。同时，为公众参与提供法律保障，每一个加拿大公民都可以对据称是违反该法的行为提出调查请求，因环境违法行为遭受人身财产损害的受害人也可以提起民事诉讼要求损害赔偿。籍此公民的环境监督权、知情权、参与权得以实现。
　　目前我国的环境保护还缺乏公众的广泛参与。我国环保法对公众的权利和义务规定较为笼统。在2012年8月公布的修订案草案中，也没有进行加强。公众参与环境保护、提起公益诉讼、监督企业污染和破坏环境的行为、监督政府等，既缺乏有效的途径，也缺乏法律保障。因此，为了推进我国环境保护，应当借鉴和参考加拿大的成功经验，加强公众参与，明确公众环境保护的知情权、表达权、监督权和参与权，为公众参与环保提供途径、方式，让公众参与环保决策，这样，一方面，可以增强政府决策的科学性；另一方面，也可以避免因公众对环境不满而产生的群体性事件发生。
　　（五）坚持税收中性原则，逐步推进费改税
　　加拿大征收环境税既有成功的例子，也有失败的教训。BC省推行碳税就是成功的，自2008年开征以来，单位GDP消耗汽油比其他省减少16.7%，同时，由于在征收碳税的同时，采取了个人所得税和企业税的税务置换（抵扣），共计减少了居民3亿加币的税收。因此，BC省的个人和企业税在加拿大是最低的，这也因此增强了BC省的吸引力。在用途上，BC省征收的碳税40%—50%用于医疗保险，可以说取之于民，用之于民，这也是其政策得以执行的重要原因之一。可见，BC省征收碳税的成效还是显著的，尽管如此，BC省的碳税政策也还是受到一定批评，认为针对每个人征收，富人并没有承担更多的税收。而失败的例子是安大略省推行的环境税，2011年安大略省在针对危险材料向生产者收费回收处理的橙色废弃物项目（Orange Drop Program）成功的基础上，向企业征收环境税（Eco—Fee），由于缺乏必要的宣传教育，同时也没有采取相应的减税措施，有的生产企业向消费者转嫁成本，引起消费者的不满和反对，因此，安大略省的环境部门不得不取消了此环境税。
　　加拿大征收环境税的经验教训充分说明，理论上讲，环境税把环境污染纳入企业的生产成本，让环境污染者“买单”，实现了环境外部成本内部化，是一种纠正负外部性影响的“庇古税”。它使资源配置接近于社会最优，既增加了政府的收人，也提高了社会的经济福利。因此，通过环境税这一经济手段实现环保目标必要可行。但是，开征环境税必须要慎重，一方面要广泛征求公众意见，另一方面要综合考虑成本等因素。开征环境税将会增加企业的生产成本和居民的消费成本，为使其得以推行，应当推行税收中性政策，使纳税人获得与其所支付环境税等值的利益，兼顾税收对各行业和经济链条的影响，最大限度地减少税收对经济的负面效应。
　　借鉴和吸取加拿大环境税的经验教训，针对我国当前水、大气等污染日益严峻、加强环境保护的呼声日益增大的现实，同时，充分考虑当前我国经济复苏形势还不是十分乐观、企业效益尚未根本好转的背景，当前阶段我国不适宜大规模、大范围开征新的环境税税种。而是应当利用我国长期实行的环保收费制度取得的经验，针对二氧化硫、水等主要污染物，实行费改税，这样，一方面，可以解决排污收费缺乏法律强制性的问题，确保足额交纳；另一方面，通过改革提高税费标准，解决长期以来排污收费标准低于治理成本的问题，推进企业加强环境治理。同时，开征环境税后，可以在其他税种和税率上作一些相应调整，以保证企业的总体税负不会过重。
　　（六）构建我国排污权交易体系，完善市场机制
　　在加拿大的环境管理中，除了法律手段、行政手段以外，也注重通过排污权交易等市场手段来实现环保目标。
　　我国自2007年开展排污权交易以来，国家已经批准了江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西、内蒙古、重庆、河北、陕西10个省份开展排污权有偿使用和交易试点。但是，当前我国的排污权交易还存在着初始分配机制不合理、排放监测技术不完善、缺乏市场定价机制等种种问题，同时，近年来，受到国家节能减排政策的影响，实际上可交易的排污量被严重压缩。我国的环境治理正在趋向于强化行政手段，市场化手段被弱化。
　　借鉴和吸收加拿大环境治理的成功经验，我国应当重视和发挥市场机制，加快构建我国的排污权交易体系。首先，确立合理的排污权初始分配方案，采取免费分配和定价出售相结合的方式，国家环保部负责确定和免费分配全国范围内的初始排污权，不同发展水平的地区实行不同的分配方式。其次，设计合理的排污权定价机制，所定价格一方面要高于社会最优治理费用水平，低于社会最差治理费用水平，从而促进排污权交易的活跃；另一方面要坚持鼓励污染减排的原则，激励企业不断应用和研发先进的减排技术。第三，要培育完善的排污权交易市场，制定合理的交易规则，通过税收优惠和优先发放排污权等激励措施，增强企业参与交易的积极性。
　　（作者单位：国家发展改革委国土所）

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