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上海拥有2400多万人，日产生活垃圾高达20000吨，据说每半个月就能堆出一座金茂大厦。2014年5月1日，上海实施《生活垃圾分类减量办法》，并计划在2017年普遍实现垃圾分类。
值得深思的是，早在2000年，建设部选择北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳以及厦门这8大城市作为垃圾分类试点城市。然而14年后，“垃圾围城”困局依旧，烦恼也远远没有减少。
上海此番新举措，能否成为破除迷局的一剂药方？
半月垃圾可堆一座金茂大厦 上海重启垃圾分类改革
垃圾，让城市更烦恼
2010年，上海召开世博会，提出了“城市，让生活更美好”的口号。而作为垃圾分类改革的试点城市，上海却只能苦恼地喊出一句“垃圾，让城市更烦恼”。在治理垃圾的问题上，8大试点城市的经历颇为类似。概括起来说，主要存在四大问题。
不按规定分类。即使已经实施了垃圾分类的城市，仍有很大一部分居民无法做到按规定分类。社区内各种颜色的分类垃圾桶内各色垃圾混杂，同样，在垃圾转运站能够看到大量厨余垃圾和包装袋、旧衣服、厕用卫生纸等混杂在一起。分类垃圾桶形同虚设，垃圾分类成了走过场。
垃圾车“一锅烩”，伤了市民的心。“在家已经分好了类，拿到垃圾车上一看，又给一锅烩了，那我自己分类还有什么意义？”许多市民反映，不是没有分类的意愿，而是觉得自己的分类是多余的，因为垃圾运输车往往将不同垃圾桶中已经分类好的垃圾同时倾倒在车里，使之前的分类成了“无用功”。
焚、埋方式太传统。在试点城市，传统的垃圾终端处置基本延续了焚烧、填埋、堆肥等方式。垃圾运到回收站，基本上把能烧的分出来，送去焚烧厂，不能烧的就送去填埋，能够真正从垃圾中分离出来的可回收物品少之又少。此外，也没有专门回收利用垃圾的地方，缺乏回收利用技术与设备，很难对回收物品进行再加工。
试点城市开始对垃圾进行分类，然而分类的标准却一变再变。例如，从上世纪末开始，上海市开始尝试单独回收旧电池。2000年，上海市首次明确分类标准，实行特定地区“废玻璃、有害垃圾、可燃垃圾”分类和其他地区“可堆肥垃圾、有害垃圾和其他垃圾”的分类方式。2007年，则又改为“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”的分类。2010年世博会后，开始有了干湿分类。2013年，生活垃圾被分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类。市民大呼“旧的标准还没习惯，新的又来了”。
2000年以来，8个试点城市的垃圾分类改革一再受挫，普遍反映推进垃圾分类存在难点。指责民众素质低下的声音也有，指责环卫部门监管不力的声音也有，那么，垃圾分类难以实现的症结究竟在何处？
困局之谜
在试点城市刚刚启动垃圾分类项目时，居民都新鲜了一阵子。小区里安设了五颜六色的分类垃圾桶，居民也尝试着进行分类，积极性颇高。然而好景不长，当看到垃圾车混着收，就丧失了继续分类的信心。负责垃圾运输的司机也挺无奈，“这车就这样，一个筐子，怎么分着收？”在垃圾回收站，处理方式简单粗放，垃圾被粗浅区分为能否焚烧，没有资源分类再利用体系，对垃圾的再利用程度非常低。
垃圾处理的每一个环节，都缺乏分类的动机。首先，居民的分类行为没有得到正面强化，而不分类的行为也没有相应的惩罚措施，因此垃圾分类成了可有可无的事。而且，关于分类方法并没有详细的指导说明，这让居民感到无所适从，即使有心分类，也有可能分不清。其次，运输车没有分类设计的确是设备上的缺陷，但是收运方并没有尝试通过其他方式实现分类收运。对已经分好类的垃圾一锅端，既是对居民分类成果的浪费，又是简单粗暴图省事的做法。再次，目前尚未建立完整的资源分类回收与再利用体系，因此垃圾回收后还是垃圾，并非“放错地方的资源”，可见，垃圾回收与再利用的脱节导致回收无利可图，进一步降低了回收者分类的意愿。
在垃圾处理的流程中，分设垃圾桶，或者要求居民对垃圾分类只是垃圾处理的初始环节，而更重要的环节在于垃圾回收以后的处理。垃圾运输决定着垃圾站后续的垃圾放置和分拣安排，而垃圾站对于垃圾的处置决定了垃圾最终的命运。大量垃圾如若能够循环再生、变废为宝，那么回收分类以及利用就有利可图，反过来会“倒逼”前端环节严格分类。可惜的是，目前大部分城市对于分类的热情高涨，却忽视了后续环节的跟进，因此本末倒置，使垃圾分类无以为继。
在这场与垃圾的战争中，我们也看到了各种法规条例尝试对垃圾管理进行约束。《固体废物污染环境防治法》作为较为相关的法律，成为了各大城市垃圾处理办法的指导性法律。
不同的城市出台不同的规定，然而规定内容却较为空泛。《杭州市城市生活垃圾管理办法》提出了“谁产生，谁付费”的原则，旨在通过价格机制抑制垃圾的总量。但是该办法仅仅是提出了这一理念，并没有具体的实施细则，因此参照此办法的执法部门根本无从下手，使该原则成了一纸空文。
而且，惩罚机制无法落实，如《南京市生活垃圾分类管理办法》规定，“对于违反办法的情况，参照相关法律、法规、规章的处罚规定”。然而，这些所谓的相关法律中，并没有直接的条款来惩罚不遵守垃圾分类的行为，因此产生了惩罚漏洞，导致责任追认的失败。
而且，法律始终缺位，目前还没有一套完整的法律法规体系来约束制造垃圾的行为，这为未来垃圾处理的深化实施设置了更多的障碍。
新亮点与老问题
9月16日，上海市“绿色账户”信息化平台开通，正式运行生活垃圾分类激励机制。“绿色账户”旨在通过垃圾分类行为来积分，用积分兑换各种奖励，如在静安区已经可以兑换区中心医院的专家号、游泳券、舞蹈课程、垃圾桶、饭店抵用券等公共服务、消费优惠或者实物。据悉，上海还将逐步落实《上海市生活垃圾分类减量办法》中有关对拒不执行垃圾分类的个人和单位进行处罚的规定，个人或将被处以最高200元的罚款。拒不分类还将影响个人诚信系统，或在贷款买房方面遇阻。
与以往相比，上海这次要“动真格”了。绿色账户的全面开通，意味着居民的垃圾分类行为将得到正面强化，同时不分类的行为也会得到相应的惩罚，可谓“奖惩并举，赏罚分明”。不仅如此，以前垃圾分类的责任无法追踪到个人，如今信息化平台弥补了这一缺陷。而且，将垃圾分类与个人信用体系挂钩，在国内尚属先例。可以说，绿色账户不仅能换来奖励，更能形成“环保档案”，激励更多的环保行为。
但是，在新举措的背后，我们还是要提出几个问题：
首先，这样赏罚分明的思路与措施，仅仅复制了其他国家垃圾处理环节中的收集手段，然而对于分类之后的环节，明显缺乏后续跟进。从发达国家成熟的垃圾处理程序中我们发现，垃圾分类仅仅是整个流程的开始，而完整的处理流程还需要规范的运输、专业的存储、科学的分解与处理，环环相扣，缺一不可。上海此次举措，对于垃圾运输和回收再利用并没有提及，这让我们疑惑。
其次，对于分类行为的奖惩，是否需要建立在关于分类的悉心指导基础之上？如果没有详细的操作指南，那么错误的分类不仅没有减少垃圾处理人员的工作量，而且还干扰了后续的处理流程，无益于垃圾的终端处置。只有知道如何分类，才能正确分类。
那么，上海新亮点，是否只是昙花一现？大热的绿色账户，是否会重蹈“本末倒置”的覆辙？
破解困局，岂能止于分类？
建议之一：完善垃圾处理流程，重点建立垃圾分类回收与再利用体系。
从国外经验来看，未来我国垃圾处理的各个环节都需要完善。
在垃圾收集阶段，需要发放分类指南等手册进行分类知识的普及和强化，同时配套赏罚措施：对于做到了正确分类的居民，可以采取减免垃圾费、增加积分的方法进行奖励；对于不分类的居民，进行分类的再指导和教育，严重的处以罚款。
在垃圾运输阶段，可以参照国外的分时段运输方式。在年初安排好全年的垃圾回收日期安排并告知居民，做到定时、定点、定类的垃圾运输，以便在不购置新垃圾车的基础上实现分类运输。
在垃圾终端处置阶段，重点建立垃圾的分类回收与再利用体系。对于每天收集的不同类垃圾，应当送往不同的垃圾处理中心。垃圾处理中心需要负责某类特定垃圾的分拣、回收、再利用，采用先进设备和技术建立起科学的回收系统，提高对垃圾的再利用程度。
建议之二：“再利用”倒逼“分类”。
较之于收集阶段的垃圾分类，终端处置阶段的再利用才是解决“垃圾围城”困局的决定性因素。从国外经验来看，对垃圾的回收利用往往能够创造相当比例的回报，这就促使再生产企业介入前端环节，利用各种手段敦促垃圾分类的日益细化，形成了“再利用”倒逼“分类”的局面。此外，垃圾回收再利用途径的确定，也能够辅助制定分类标准。
相比之下，我国目前的终端处置手段简单、形式粗放，尚未精细化、技术化，无法带来直接收益，因此终端环节缺乏向前倒逼的动力，而且即使前端实现了分类，也会由于终端处置方式的简单化而浪费分类的努力。若要让再利用倒逼分类，就要先扩大设备投入，并引进再生产技术，使回收再利用有利可图，最终借助再生产的动力完成前端分类。同时，垃圾再利用途径将为垃圾分类提供依据，即优先确定垃圾最后的处理方式，再回到分类源头，设计分类标准。
可见，政府的注意力应当放在如何“变废为宝”上，而非只提出各式各类的“分类口号”。
建议之三：完善立法，构建责任圈。
若要为垃圾处理提供了层次化的法律保障，就要以健全的法律法规作为支撑。应当颁布全国性的垃圾处理相关法律，规定各参与主体的责任，对违反法律的行为采取严厉的惩罚措施。
此外，还应当构建垃圾处理责任圈，将产品的生产厂家也纳入责任圈中来。方式包括：在说明书中明确商品各部件的处理方式；改进商品包装，减少垃圾产出；企业负责回收包装垃圾等。
(作者单位：南京大学政府管理学院)
